2025年4月3日，美国大西洋理事会发表题为《主权人工智能的应对之道：在自主与控制之间寻求平衡》（Sovereign remedies: Between AI autonomyand control）的议题简报，深入剖析了“ 主权人工智能”（Sovereign AI）这一概念在全球范围内迅速崛起的背景、各个国家对此的多样化目标、该概念的核心构成要素以及其引发的深远政策影响。报告指出，随着各国日益寻求对 人工智能发展命运的掌控权，主权人工智能正成为一项关键的新兴趋势，它不仅是对数据主权和数字主权的延伸，更融入了国家价值观与战略考量。启元编译整理了该报告的核心内容，以供读者参考。

一、引言

当前，“主权人工智能”已在全球多个国家获得高度关注。正如特朗普政府前代理科技政策主管迈克尔·克拉特西奥斯（Michael Kratsios）在2024年所指出的：“每个国家都希望在人工智能领域某种程度上掌握自己的命运。”分析人士已着手梳理实现主权人工智能的模式与方法，及其与数据主权等先导概念之间的复杂互动。

然而，一个关键的分析空白依然存在：即对这些倡议背后所声明的目标，以及构成主权人工智能的核心支柱、以及使其区别于相关概念的要素的深入剖析。

各国政府为发展主权人工智能所设定的目标呈现多样化且影响深远的特点。一些目标聚焦于保护本国特有的价值观或文化传承；一些目标则侧重于保障公民数据的隐私权与安全；还有一些目标以推动经济增长为核心；其余则着眼于强化国家安全。此外，当前全球治理体系存在着一个备受关注的真空地带——即在缺乏统一全球框架的情况下，人工智能企业必须通过建立实体存在来承担相应的法律和道义责任。

然而，上述每一个既定目标的实现，均需要不同程度的本土化能力建设和控制力，同时又将产生各异的后果与影响。本报告旨在：

1. 概述主权人工智能的各种既定目标，并提出具有说明性的分类；

2. 探讨主权人工智能概念兴起的深层原因，并分析产业界对此概念的接纳程度；

3. 提出一个凝练的主权人工智能定义，并阐释其潜在的政策影响。

二、界定主权人工智能

（一）主权概念的演变与数字时代的挑战

传统意义上，“主权”通常被定义为在一国领土内的最高权威，这一概念构成了“威斯特伐利亚国家体系”（Westphalian System）的基石。然而，此定义中的多数组成部分均具有可塑性。例如，“领土”的界定已不再局限于固定的地理空间。社会与政治的发展及其伴随的数据化进程，深刻颠覆了长期以来与物理边界紧密相连的国家主权传统观念。同样，“特定领土内的最高权威”这一概念也呈现出多样化的表现形式。存在着非绝对形式的权威，即主权并不等同于对领土内所有事务的绝对控制权。例如，欧洲联盟等区域性机构，或历史上巴基斯坦联邦直辖部落地区（FATA）以及印度查谟和克什米尔（一个联邦属地）等曾行使过的专门化地方治理体系，均为佐证。

2020年，罗兰·帕里斯（Roland Paris）注意到旧式君主制主权解释的再度兴起，他将其与俄罗斯（普京领导下的）等国家联系起来。近年来，非威斯特伐利亚式的主权理解亦迎来了复兴思潮：一些观点将主权描绘为领导者在国内和国际政治中超越正式规则约束行事的权力，即所谓的“法外主权”；另一些观点则将主权权力描述为人民与其领导者之间一种准神秘的联系，即“有机主权”。

（二）信息通信技术背景下的主权新形态

在信息和通信技术（ICTs）的背景下，主权同样演化出新的形态。这包括“数据主权”，即主张国家对其边界内产生的所有数据拥有法律管辖权；以及“数字主权”，指国家对信息流动的控制主张，国家据此定义并保障数字领域内的权利和义务。部分数据主权法律，如欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）和印度的《数字个人数据保护法》，若数据处理涉及其管辖范围内的个人或主体，则具有域外适用性。

因此，与后威斯特伐利亚共识可能带来的印象相反，主权作为一种规范，正持续受到挑战并亟待重塑。在近期人工智能技术迅猛发展的背景下，主权概念更是呈现出新模式和新方法。

（三）主权人工智能的定义

主权人工智能的定义多种多样，例如：“一个国家利用自身基础设施、数据、劳动力和商业网络生产人工智能的能力”；“国家处理和利用自身数据在国内构建人工智能，而非依赖外部实体”；以及“主张人工智能技术的开发、部署和监管应……与国家法律和优先事项保持一致”。

其中，最具包容性的定义来自联合国互联网治理论坛（IGF）数据与人工智能治理联盟：“特定国家理解、整合和发展人工智能系统，同时对此类系统保持控制、能动性并最终实现自决的能力。”

（四）全球视野下的主权人工智能实践与话语转向

欧盟的《人工智能法案》（2024）和非洲联盟的《非洲大陆人工智能战略》（2024）均在不同程度上触及了人工智能主权的议题；2023年，在日本京都举行的IGF会议上首届联合国IGF数据与人工智能治理联盟成果文件发布，其核心便是主权人工智能；2024年2月，英伟达（Nvidia）首席执行官黄仁勋在迪拜举行的世界政府峰会上宣称“每个国家都需要主权人工智能”之后，该术语迅速进入主流话语体系。下图）清晰展示了2023年末以来，“主权人工智能”一词的全球搜索热度显著攀升的趋势，并在2024年初达到峰值，反映出国际社会对该议题关注度的急剧升温。

图1 “主权人工智能”一词的全球搜索热度趋势图

黄仁勋的声明发表于其亚洲之行的尾声，此行他访问了日本、新加坡、马来西亚、越南、中国大陆和中国台湾地区。此行最终促成了多项合作的宣布，旨在支持各国发展本土大语言模型（LLMs）、国家级超级计算机以及未来电信技术。英伟达的表态反映了行业内一个更广泛的趋势，即行业（至少在表面上）开始接纳数字主权的论述，这部分归因于欧盟《通用数据保护条例》等文件的监管压力，以及如今的欧盟《人工智能法案》。

2020年6月，微软总裁布拉德·史密斯（Brad Smith）在欧洲某智库峰会上的演讲更突显了这一趋势：“当我审视数字主权倡议时，我看到它们旨在实现三个目标：一是保护个人隐私；二是维护国家安全；三是创造本地经济机会。作为一家全球技术参与者，我们必须推动这三者的共同进步。”

另一个响应主权人工智能的主要人工智能参与者是阿联酋的G42公司，该公司与微软、OpenAI、英伟达、甲骨文、IBM和Mistral等均建立了合作伙伴关系。一份G42与Politico的联合报告指出了数据主权与主权人工智能之间的重叠，认为通过全球协调的方法相平衡，可以存在一个理想的数据主权水平，来推进实现本地化的经济和安全效益。

（五）主权人工智能的核心构成要素

当前对主权人工智能的理解，不仅将数据主权和数字主权的核心要素扩展至人工智能领域，更增添了价值对齐的维度。除了对领土的宽泛解释以及国家法律对网络空间的最高权威外，关于主权人工智能的论述还包含了文化保护和（主观的）伦理考量。新加坡人工智能（AI Singapore）产品高级总监Leslie Teo博士在谈及针对东南亚语言的大语言模型“SEA-LION”的发布时表示：“（西方的）大语言模型带有一种非常特定的美国西海岸偏见——它们都非常‘woke[1]’。”非洲联盟的《非洲大陆人工智能战略》同样指出，“源自非洲以外的人工智能技术带来的外部影响可能损害国家主权、泛非主义价值观和公民自由。”

然而，主权人工智能不应与个人权利相混淆。尽管主权人工智能的某些方面，如价值对齐和合法性，可能与个体自主和自决有所重叠，但两者之间并不存在简单的因果关系。因此，一个可操作且有用的主权人工智能定义必须避免范畴错误，需要清晰界定其与先前术语的关键区别。

在保持主权定义核心组成部分的基础上，主权人工智能的核心要素可概括为：

1. 合法性（Legality）：人工智能的设计、开发和部署必须严格遵守所有适用的法律法规；

2. 经济竞争力（Economic competitiveness）：人工智能的开发和部署应为东道国经济创造实质性价值。部分主权人工智能倡议进一步要求创建或强化本国的人工智能产业生态系统；

3. 国家安全（National security）：涉及关键基础设施、军事及其他对国家安全至关重要的功能的人工智能应用，需要额外的、强有力的防干扰和安全保障措施；

4. 价值对齐（Value alignment）：鉴于人工智能预期将产生广泛而深入的应用，其模型和系统应与国家或区域的政治和宪法价值观保持一致。

（六）主权人工智能的综合定义

综上所述，主权人工智能是一种对人工智能的开发和部署模式，其输入端严格遵循特定国家或政治联盟的法律与制度框架，而其输出端则在特定文化与社会背景下具有高度相关性、安全性，并能为经济发展创造价值。

值得注意的是，这一定义并非排他性的：如果外部伙伴关系能够遵循上述四个核心组成部分，各国完全可以寻求外部伙伴的支持以推进其主权人工智能的努力。该定义也认可领土概念在当代的演变，例如数字主权法规通常具有域外适用性，意味着“领土”范围已扩展至包括国民的数字足迹。最后，鉴于主权是国家而非个人或社区的组织原则，主权人工智能通过将其价值对齐框架定位于宪法和政治层面，从而具体化这一抽象概念。

三、主权人工智能倡议概览

报告通过列举一系列主权人工智能倡议，揭示了不同国家和地区在推动此类项目时，其目标和侧重点的多样性。

例如，印度的“Bhashini”模型旨在通过本土语言模型促进数字包容性和经济竞争力，体现价值对齐；而其“人工智能数据银行（AI Data Bank）”数据库则着眼于利用数据分析增强国家安全和经济竞争力。

欧盟的《人工智能法案》（EU AI Act）将合法性与经济竞争力置于核心地位，力图在规范市场的同时促进创新。

美国的一系列行政命令、相关政策及基础设施项目则持续强调其在全球人工智能领域的领导地位，以维护国家安全、推动经济繁荣并输出其价值观。

非洲联盟的《非洲大陆人工智能战略》（Continental AI Strategy）则在追求经济与社会发展的同时，特别强调了与泛非价值观的对齐，并警惕外部技术可能带来的主权侵蚀与文化影响。

阿联酋通过“Core42”等基础设施建设，聚焦于提升本国在人工智能领域的经济竞争力与技术自主性。

新加坡的“SEA-LION”（South East Asian Languages in One Network）项目致力于解决东南亚地区代表性不足的语言和文化在大型语言模型中的缺失问题，这既是价值对齐的体现，也是提升区域经济竞争力的策略。

中国台湾地区的“TAIDE”（Trustworthy AI Dialogue Engine）大模型则明确提出要植根于本土文化与价值观，并兼顾安全需求，以应对独特的外部环境。

这些案例表明，各个国家或地区在追求主权人工智能时，会根据自身的情况、战略优先和价值观体系，对合法性、经济竞争力、国家安全和价值对齐这四个核心要素进行不同权重的组合与强调。

四、结论

随着各国政府日益发现“批发式”或“一刀切”的人工智能产品和服务难以满足其特定需求，主权人工智能作为一种发展趋势将持续获得强劲动力。人工智能，尤其是通用人工智能，需要大规模的投资，或在数据收集、计算能力（主要是GPU）、相关能源基础设施以及工作流程管理等方面采用创新方法。

对人工智能输入进行符合国情的本地化调整，并对输出进行有效监管，这是最佳组合方式，有助于每个国家实现其设定的主权人工智能目标。换言之，本报告概述的主权人工智能的四个核心组成部分“合法性、经济竞争力、国家安全和价值对齐”在不同国家的战略中必然会以不同的方式组合与体现，各国政府会根据自身情况对每个组成部分进行权衡。例如，美国的人工智能主权战略高度集中于维持其全球领导地位，并将其视为美国繁荣的关键驱动力，这一优先事项并未因政府更迭而改变；价值对齐的内涵也因地而异，如非洲联盟的战略将价值观植根于反新殖民主义框架。

最后，一些关键因素将深刻影响主权人工智能的实现可能性，包括能源生产能力和水资源可获得性等基础设施的限制，社会对政府作为人民利益合法仲裁者的信任程度，以及产业界致力于社会公益的程度。然而，就目前而言，“主权”无疑已成为描绘人工智能未来发展图景的关键词。