新华社授权于13日全文播发《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“纲要”）。十四届全国人大四次会议3月12日表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议，决定批准这个规划纲要。

十五五规划一共分为18篇、62章，其中第四篇涉及数据要素和人工智能，篇名为《深入推进数字中国建设　提升数智化发展水平》，第一篇为规划的开篇总起，篇名为《奋力开创中国式现代化建设新局面》，第二篇为《建设现代化产业体系 巩固壮大实体经济根基》，强调实体经济，第三篇为《加快高水平科技自立自强引领发展新质生产力》，突出科技创新。第四篇即是数据要素和人工智能相关，包括第12和13章，相比“十四五”规划，“十五五”规划纲要首次将“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”作为独立篇章进行部署，从这个角度足以看出规划对数据要素和人工智能发展在十五五期间的重视程度非常之高的这种布局体现的是对发展的深刻洞察和精准判断、战略谋划大国发展的根基，实体经济为先，科技自立自强，拥抱数据要素和人工智能。本文引用第四篇全文，并从数据要素价值实现角度做些初步的个人思考，求教于方家。

第四篇的内容如下：

引文：把握数字化、网络化、智能化发展大势，充分发挥我国数据资源丰富、产业体系完备、应用场景广阔优势，激活数据要素潜能，加快数智技术创新，深化拓展“人工智能+”，赋能经济社会发展和治理能力提升，促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。

——简评：核心点是面向未来数智化趋势，强调激活数据要素，这也是数据要素的价值日益被重视但是在经济价值实现方面落地难的现实下提出的重要要求；同时提出了数智化的概念，强调加快数智技术创新，落地“人工智能+”，目标是促进生产力的革命性跃迁，可见在十五五期间的蓝图之大。

第十二章　强化算力算法数据高效供给

统筹推进算力设施建设、模型算法发展和高质量数据资源供给，筑牢数智化发展底座。

第一节　加强算力设施支撑

统筹布局、有序建设算力设施，推进算力资源规模化、集约化、绿色化、普惠化发展。加快国家枢纽算力设施集群建设，支持有条件地区根据低时延场景需求适度发展算力，推进云边端协同发展。加强高性能高质量智算资源供给，论证建设超大规模智算集群。推进算力设施市场化建设运营，支持通过政府购买算力服务、算力租赁等多种方式满足算力需求，创新发展标准化可扩展的智算云服务。推动绿色电力与算力协同布局。加强全国一体化算力监测调度，提升算力接入和精准匹配能力。加快培育自主可控、协同运行的软硬件生态。提升算力普惠易用水平，降低中小企业用算成本。

第二节　促进模型算法迭代创新

  加快突破人工智能基础理论和核心技术，推进人工智能模型架构改进、算法优化，强化“模芯云用”协同创新。构建任务导向、灵活授权、跨域协同的算法创新组织模式，加快研究更加高效的模型训练和推理方法。鼓励多模态、智能体、具身智能、群体智能等技术创新，探索通用人工智能发展路径。推动通用大模型和行业专用模型同步发展，依托高价值场景推动模型应用落地和迭代升级。建立健全模型能力评估体系。

第三节　深化数据资源开发利用

  构建国家数据资源体系，健全数据资源统计调查制度，建立全国数据资源“一本账”。统筹推进政务数据共享、公共数据开放和授权运营，健全公共数据资源开发利用责任制和个人数据合规利用机制，推动企业数据、行业数据开发开放。完善数据标准体系和质量管理体系，加快建设人工智能语料库，面向能源、交通、制造、教育、健康、金融等领域建设高质量数据集，建立人工智能训练数据合理使用制度。加强数据领域关键技术和设备研发应用，培育壮大数据产业，深入开展“数据要素×”行动。建设和运营国家数据基础设施，实施可信数据空间发展行动计划。

——简评：首先对数据资源强调要摸清底数，把“账本”厘清，同时对公共数据开发利用要求完善责任制，这可能也是针对目前公共数据授权运营实践落地难背后的数据采集的政府职能部门和授权主体、运营主体等机构之间的利益和责任分配问题，任何能够迅速落地的重大举措背后一定是权责一致、利益平衡，齐心协力；

就个人信息问题，纲要使用了“个人数据”而非“个人信息’，区别了信息与载体，个人信息的概念侧重于对于人格权益的保护，个人数据的概念则侧重于对于财产权的利用，个人数据的流通利用实践中的难点是数据的提供方难以低成本高效触达个人获取授权同意，规划首次在五年规划层级明确提出"个人数据合规利用机制"，是对十四五规划的重大突破和对这两年众多专家和行业呼声的积极回应，也是对万物互联和人工智能时代背景下基于个人信息“告知-同意”基础合法性框架如何进行符合现实和趋势的效率性和可行性考量，而未来在立法和监管上或需要尽快明确匿名化的可行性标准，同时探索基于个人信息可携权的个人数据空间；纲要提出推动企业数据和行业数据的开发开发，可能是基于目前的互联网等行业数据事实上的“数据垄断”问题以及金融等行业的基于强监管的难以开放等实践问题；

对于人工智能领域，在数据资源利用的基础上，强调了人工智能训练数据的特点，加快建设主要行业的“高质量数据集”建设；

纲要提出的建立人工智能训练数据合理使用制度要求是本篇实际意义很大的点，因为目前实践中关于训练数据在知识产权和数据来源授权等方面存在“普遍违法，难以处罚”的全球性难题，突破目前的《著作权法》第24条中合理使用情形势在必行。而从司法部部长最新的表态来看，十五五期间人工智能立法可能会加速。

关于可信数据空间，关键是要实现数据的可用不可见，但其区别于传统意义上理解的基础设施，而是基于现有的分布式DID身份、区块链、隐私计算、数据沙箱、连接器等技术加上共识规则的嵌入形成的一个虚拟空间。

第十三章　全方位推进数智技术赋能

全面实施“人工智能+”行动，加强人工智能同科技创新、产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。

第一节　促进实体经济和数字经济深度融合

壮大数字经济核心产业，发展新一代通信技术、云计算、区块链等产业，提升高端芯片、光电子器件、基础软件和工业软件等产业水平，打造具有国际竞争力的数字产业集群。推进国家人工智能创新高地建设，培育智能原生新模式新业态，建设国家人工智能应用中试基地。促进制造业“智改数转网联”，实施智能制造工程和工业互联网创新发展工程，一体推进网络、标识、平台、数据、安全体系建设和规模化应用。推进服务业数智化，发展智慧农业。建设数智化转型促进网络，健全中小企业数智赋能服务体系。推进开源体系建设，完善开源运行机制。

第二节　创造美好数智生活

  充分发挥数智技术和数据要素对丰富人民生活、改善民生福祉的作用，拓展教育、医疗、养老、文旅、就业、消费等领域融合应用。丰富智能家居、智慧出行和智慧社区场景，发展智能终端产品和服务，构建数智便民服务圈。促进人工智能助力教育模式变革，有序推动数智技术在辅助诊疗、精准医疗、健康管理、医保服务、养老助残等场景的应用。深入实施全民数字素养与技能提升行动，强化人工智能的就业创造效应。积极探索运用数智技术提高基层医疗服务能力、促进教育公平，助力基本公共服务均等化。

第三节　提高政府治理数智化水平

第十四章　营造健康有序的发展生态

  坚持促进发展和规范管理相统筹，加强数据基础制度规则建设和人工智能治理，营造有益、安全、公平的发展环境。

第一节　健全数据要素基础制度

建立健全数据产权、流通利用、收益分配、安全治理等数据要素基础制度。完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系。建设开放共享安全的全国一体化数据市场，加快完善数据流通交易规则和标准，优化数据交易机构布局，规范发展第三方专业服务机构。建立数据要素价格形成机制，探索兼顾各方利益的数据收益分配机制。完善数据领域法律法规，健全数据采集、存储、流通、使用管理规则。实施数据分类分级管理，提升数据安全保护能力。

——简评：关于数据产权制度，清楚界定的产权是市场发展的基础，在“数据二十条”已经做出数据持有权、数据使用权、数据经营权三权分置的基本安排，但是一直被行业认为非法律规定，在实践中很难作为合法性依据的直接判断标准。目前《关于建立健全数据产权制度的意见》尚未向社会公布。在十五五规划出台后，相信相关立法会加速将顶层设计转换为国家法律，还有报道称，立法部门将起草《数字经济促进法》，这可能将在民法典之外加快对数据产权的立法认可。目前很多地方在做的数据知识产权登记与数据产权登记的关系如何协调也需要在相关立法中加以明确，如果从十五五规划来看，可能还是会将数据资源的知识产权保护回归传统的知识产权领域，即满足现行知识产权法创新性等特征的数据资源当然可以按照知识产权来保护，但是对于一般的数据资源与知识产权还是有区别的，应该在数据产权框架下加以保护。

关于数据产权登记，系数据产权制度的实施内容之一，实践中的难题是如何确权，如果在数据产权得到立法确认后，基于三权的数据资源的相关登记将相对简化，但是不可回避的围绕数据来源和数据合规问题并不能解决，否则何来确权？而这其中的核心要求就是需要避免数据知识产权普遍性的缺乏实质性合规评估问题。对于高质量的有价值的数据产品，合规性应该是无论供方还是需方都需要重视的问题。

关于数据市场建设和数据交易机构布局，纲要明确提出“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，促进实体经济和数字经济深度融合。这一设计直指当前数据流通中的卡点堵点问题。关于数据交易场所，显然近几年各地数据交易场所的实践有不少乱象，未来狭义意义上的数据交易所应该控制数量和整合，但是对重点数据交易所的价值不应忽视，例如在数据产权登记方面，目前的骨干数据交易所具有服务优势，如果能够集中进行实质性合规评估基础上的数据产权登记+场内外数据交易的登记，数据资产化更为高效简便，数据资源的价值将可能基于公允的市场价格实现有公信力的资产评估，进而为数据资本化提供稳健的基础。而在公共数据授权运营和国有企业的数据获得方面，数据交易场所也能承担特殊场内交易组织者的功能。

关于建立数据要素价格形成机制，探索兼顾各方利益的数据收益分配机制，对这一世界级难题，似在本篇规划提到的数据基础技术设施、数据产权登记等其他问题实现的基础上是一个水到渠成的问题。

第二节　完善科学有效监管机制

健全新技术新业态安全监管框架，构建技术标准研制调整、技术应用分级管理机制，推进多元协同共治。完善人工智能领域法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则，健全算法备案、透明度管理、安全评估等制度，探索建立人工智能生成物权利归属和开发者经营者使用者权责认定规则。推动建立人工智能全生命周期风险管理制度，健全覆盖安全监测、风险预警、应急响应的风险防控体系。推动平台经济创新和健康发展，加强平台企业数据、算法、流量和规则监管，促进平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展。依法打击数据滥用、深度伪造、泄露隐私等行为。

第三节　拓展数智领域国际合作

构建全球数字合作伙伴关系网络，深化电子商务、数字支付、智慧城市等领域合作，探索建设离岸算力设施、数据跨境流动服务基础设施。积极参与人工智能、数字货币、数据跨境流动等领域国际治理，在数据安全、隐私保护、跨境执法协作等方面达成更多共识，加强国际司法协调和规则互认。推动建立各国广泛参与的人工智能治理框架，共同构建平权、互信、多元、共赢的全球人工智能开放生态，支持全球南方国家加强人工智能能力建设。

*本文作者为江翔宇，系上海市协力律师事务所高级合伙人，法学博士；上海市法学会金融法研究会副秘书长；智能投研技术联盟ITL副秘书长。

江翔宇

上海市协力律师事务所

高级合伙人

江翔宇，上海市协力律师事务所高级合伙人，法学博士；上海市法学会金融法研究会副秘书长，上海市国资委法律咨询专家，中共上海市委金融办法律顾问，智能投研技术联盟(ITL)研究发展部负责人(志愿者)，合合信息独立董事，中海基金独立董事，上海仲裁委员会仲裁员，上海国际仲裁中心仲裁员。江翔宇博士为多家金融机构、上市公司、金融科技公司、互联网企业提供证券基金、银行信托、投资并购、争议解决、数据合规、金融科技等领域的法律服务。江翔宇博士独著、合著或参编《公司型基金法律制度研究》《数据法学》《数据资产入表和数据交易合规指南》《数据合规师概论》《数据资产入表100问》《数据合规3.0：基础理论与场景指引》《上海全球资产管理中心建设资产管理大模型应用实践与指南》等著作，承担中国证券业协会、中国证券投资基金业协会、上海市经信委、上海数据研究院等的多个金融法律、人工智能、数字金融课题。